Dita e djeshme kaloi, e nesërmja nuk ka ardhur ende, kemi vetëm ditën e sotme – le të fillojmë. Këtë kolumnë e filloj me thëniet e mençura të humanistes sonë Nënë Tereza, e cila la gjurmë të thella në histori, dedikuar reformave rrënjësore në financat publike. Mund të them se tashmë jemi në fazë të avancuar të ndërtimit të sistemit të financave “të mënçura”, i cili bazohet në strategji të qartë, qëndrueshmëri, përgjegjësi, reforma dhe transparencë. Pikërisht, me këtë lidhet edhe akronimi SMART (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform oriented, T-transparent). Vetëm me sistem të tillë të mirëvendosur të financave publike, mund të sigurojmë investime të reja, vende të reja pune dhe jetesë më të mirë për qytetarët përmes rritjes “së mençur”, të qëndrueshme dhe inkluzive.
Për të siguruar një sistem të tillë, filluam me përmirësimin e legjislacionit në disa fusha themelore, si planifikimi dhe buxhetimi, prokurimet publike, kontrolli i brendshëm financiar publik dhe menaxhimi i borxhit publik. Gjithashtu, vendoset struktura e reformës më të madhe në financat publike. Një pjesë e konsiderueshme e ligjeve sistemike tashmë u miratuan, gjithashtu po hartohen dhe miratohen edhe aktet nënligjore dhe kahëzohemi drejt zbatimit të tyre. Javën e kaluar u miratua Ligji i ri i Buxheteve (Organic Budget Law), i cili sjell reforma të rëndësishme në proceset e buxhetit.
Rreth një muaj më parë u miratuan ndryshimet në Ligjin e Financimit të Njësive të Vetëqeverisjes Lokale, i cili përforcon decentralizimin fiskal nëpërmjet sigurimit të më shumë mjeteve për komunat, por edhe rritjes së llogaridhënies dhe transparencës së tyre. Ligji i Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik është në procedurë parlamentare, ndërsa tashmë janë miratuar të gjitha aktet nënligjore për Ligjin e Prokurimeve Publike. Strategjia e reformës së sistemit tatimor u miratua nga Qeveria në muajin dhjetor të vitit 2020 dhe u hartua Koncepti i reformës tatimore, për të cilin zhvilluam konsultime të gjera.
Plani aksional për zbatimin e rekomandimeve mbi vlerësimin e menaxhimit të investimeve publike (Plani aksional të PIMA-s) u miratua nga Qeveria në muajin dhjetor të vitit 2020 dhe i referohet aktiviteteve që duhet të zbatohen deri në fund të vitit 2024. Drejt finalizimit janë hartimi i ligjeve të reja për përforcimin e kapaciteteve institucionale të institucioneve të rëndësishme në fushën e financave publike dhe revizionit shtetëror, respektivisht Ligji i Drejtorisë së të Hyrave Publike dhe Ligji i Revizionit Shtetëror, në drejtim të rritjes së mëvetësisë së tij.
Reformat në kohë krize
Gjatë tre viteve të fundit, bota, përfshirë edhe ekonominë tonë, përballen me kriza të përmasave të paprecedentë. Krahas masave të ndërmarra nga qeveria për zbutjen e efekteve të këtyre krizave (7 pako të masave antikrizë që nga fillimi i pandemisë e deri më sot), nuk u dorëzuam as nga ndërtimi i sistemit më të mirë të financave publike dhe punuam paralelisht mbi reformat. Ky ishte edhe rekomandim i të gjitha institucioneve relevante financiare ndërkombëtare, të cilat përgëzuan impenjimin e Qeverisë për të punuar mbi reformat sistemike në një periudhë jashtëzakonisht të vështirë.
Sistemi i mirëvendosur i financave publike mund të sigurojë rikuperim më të shpejtë të ekonomisë nga kriza, si dhe qëndrueshmëri të rritjes dhe zhvillimit ekonomik. Prandaj, përgjigja e pyetjes së disa prej pjesëmarrësve shoqërorë – nëse në kohë krize është çasti i duhur për zbatimin e reformave në financat publike, është se pikërisht TANI është koha e duhur, që të kemi një NESËRME më të mirë.
Reformat në financat publike kanë për qëllim planifikimin afatgjatë dhe më cilësor të programeve të buxhetit dhe buxheteve, qëndrueshmërinë dhe vazhdimësinë e zbatimit të politikave, modelin më të drejtë nga aspekti i të hyrave, shpenzimeve dhe mënyrës së financimit, respektivisht si mbushet buxheti, ku dhe si shpenzohen paratë e qytetarëve, si dhe monitorimin dhe matjen e rezultateve. Fokusi në sistemin SMART është vendosur si zëvendësim i buxhetimit tradicional me buxhetimin sipas rezultateve të realizuara dhe vendosjes së kornizës shumëvjeçare të buxhetit. Një nga shtyllat kryesore të reformave të financave publike është transparenca dhe llogaridhënia, alokimi i mjeteve publike aty ku ato japin rezultate më të mëdha sipas prioriteteve të përcaktimit të politikave optimale në interes të qytetarëve dhe ekonomisë, si dhe vendosja e konceptit “Vlera e parasë“ (Value for money) gjatë krijimit të buxhetit dhe vendosjes së treguesve kryesorë të performancës (Key Performance Indicators).
Ligji i ri i Buxheteve përforcon kredibilitetin e procesit të planifikimit të buxhetit
Nga e gjithë kjo, lexuesi mund të konstatojë lehtësisht se sa krucial është Ligji i ri i Buxheteve për vendosjen e sistemit të ri të financave publike. Fatmirësisht, ky ligj u miratua nga Kuvendi javën e kaluar me konsensus të gjerë. Buxheti është instrument për zbatimin e politikave ekonomike. Nga këtu buron edhe rëndësia e Ligjit të ri të Buxheteve, i cili është mjaft i ndërlikuar për shkak të përfshirjes dhe ndikimit të tij në të gjithë sistemin ekonomik dhe shoqëror. Zgjidhja paraprake ligjore ishte e plotfuqishme prej pothuajse dy dekadave. Trendet, direktivat si dhe rekomandimet e institucioneve financiare ndërkombëtare paraqitën nevojën për zgjidhje të re ligjore për ta zëvendësuar atë parapraken. Ligji i ri ndjek praktikën e duhur evropiane, por shfrytëzon edhe përfitimet e teknologjisë moderne për avancimin e proceseve. Ai siguron kornizë për zhvillimin e politikës fiskale të mirëfilltë, të parashikueshme dhe të qëndrueshme, por edhe rritjen e disiplinës dhe përgjegjësisë së buxhetit.
Ligji i Buxheteve sjell një numër të madh ndryshimesh esenciale, që i referohen planifikimit, menaxhimit dhe realizimit të mëtejshëm të të hyrave dhe shpenzimeve, si dhe transparencës dhe llogaridhënies fiskale. Një nga reformat kryesore që sjell ky ligj është projektimi afatmesëm, përkatësisht buxhetimi afatmesëm dhe strategjia fiskale pesëvjeçare.
Ligji funksionon në drejtim të përmirësimit të strukturës dhe përmbajtjes së buxhetit si dhe menaxhimit me financat publike financiare dhe jofinanciare, duke përfshirë edhe publikimin e regjistrit të subjekteve publike. Një pjesë sinjifikative e reformës është vendosja e rregullave dhe parimeve fiskale, si dhe themelimi i Këshillit Fiskal, i cili duhet të sigurojë analiza dhe mendime të pavarura dhe profesionale për supozimet makroekonomike dhe fiskale, strategjinë fiskale, buxhetin, raportet e zbatimit të buxhetit, rreziqet fiskale dhe të ngjashme.
Me qëllim të rritjes së llogaridhënies së Qeverisë është përcaktuar deklarata për politikën fiskale, e cila duhet të përfshijë udhëzimet lidhur me strategjinë fiskale për kohëzgjatjen e mandatit. Njëkohësisht, nëpërmjet përmirësimit të cilësisë dhe vëllimit të raporteve, do të bëhen përpjekje për përmirësimin e transparencës fiskale.
Gjithashtu, përmes sistemit të integruar informativ për menaxhimin e financave publike – IFMIS, do të mundësohet planifikimi dhe monitorimi më i mirë i realizimit të të hyrave dhe shpenzimeve në buxhet.
Cikli i hartimit të buxhetit po zgjerohet për t’iu dedikuar më shumë planifikimit të duhur dhe inkluzivitetit të këtij procesi, me vendosjen e debatit publik të detyrueshëm për propozim buxhetin, përpara se të hyjë në procedurë parlamentare. Gjithashtu, procesi i hartimit të buxhetit përshtatet edhe me hartimin e Programit trevjeçar të reformave ekonomike, i cili shqyrtohet nga Komisioni Evropian, nga ku pasojnë rekomandimet për politikat dhe reformat e ardhshme të vendit. Kjo siguron edhe një hallkë tjetër të politikave dhe reformave tona ekonomike me procesin e integrimit drejt BE-së.
Domethënë, vendosëm edhe kornizë për zhvillimin e politikës fiskale të mirëfilltë, të parashikueshme dhe të qëndrueshme, si dhe për rritjen e disiplinës dhe llogaridhënies së buxhetit. Me zgjidhjen e re ligjore presim që politika fiskale të orientohet drejt konsolidimit të shpenzimeve publike, nëpërmjet uljes graduale të nivelit të deficitit, si dhe riprojektimit të shpenzimeve publike nëpërmjet rritjes së investimeve në infrastrukturë.
Në këtë kolumnë do të fokusohem tek risitë që sjell Ligji i ri i Buxheteve. Pse e potencoj vazhdimisht rëndësinë e këtij ligji? – Sepse ky ligj vendos pjesën më të madhe të shtyllave në sistemin e financave të mençura, respektivisht analizën ekonomike dhe kornizën makroekonomike, planifikimin e buxhetit, si dhe integrimin e financave dhe kontrollit publik.
Përforcimi i analitikës dhe projeksioneve
Të fillojmë nga vendosja e kornizës – analiza dhe projeksionet. Nëpërmjet avancimit të kapaciteteve analizuese, vendosjes së mjeteve të reja për parashikim makroekonomik dhe projektim afatgjatë, si dhe vlerësimit gjithëpërfshirës të rrezikut fiskal, do të përforcohet maturia e politikave fiskale, si dhe llogaridhënia.
Gjithashtu, nëpërmjet vendosjes së rregullave fiskale dhe Këshillit Fiskal, do të sigurohet përmirësimi i qëndrueshmërisë së financave publike nëpërmjet vlerësimit të pavarur të politikës fiskale, strategjive ekonomike dhe zbatimit të tyre, si dhe vlerësimit të projeksioneve bazë makroekonomike dhe të buxhetit të shfrytëzuara gjatë përgatitjes së dokumenteve strategjike lidhur me financat publike.
Nëpërmjet disa aktiviteteve do të punohet mbi qasjen e të dhënave për analizën e të hyrave, përgatitjen e raporteve sipas praktikave më të mira të BE-së dhe rritjen e kapaciteteve modeluese. Më tej, do të punohet për përfshirjen më të madhe të analizave ekonomike dhe vlerësimin e ndikimit të rreziqeve, zhvillimin e mjeteve të reja për parashikim makroekonomik (përfshirë modelin CGE) dhe forcimin e kapaciteteve për vlerësimin e rreziqeve fiskale.
Nëpërmjet trajnimeve të të punësuarve në Ministrinë e Financave nga institucionet relevante, do të avancohen analizat e lëvizjeve në fusha të caktuara të ekonomisë vendase, si tregu i punës, ekonomia joformale, vlerësimi i produktivitetit dhe konkurrenca e ekonomisë etj. Gjithashtu, do të vlerësohet ndikimi i politikave, reformave apo masave të caktuara ekonomike.
Këshilli Fiskal – organ i pavarur që do të vlerësojë politikën fiskale
Këshilli Fiskal do të ndikojë tejmase në rritjen e qëndrueshmërisë së financave publike, nëpërmjet vlerësimit të pavarur të politikës fiskale dhe strategjive si dhe të projeksioneve dhe njëkohësisht do të mbikëqyrë edhe zbatimin e rregullave fiskale dhe do të ofrojë transparencë shtesë në pjesën fiskale. Sipas Ligjit të ri të Buxheteve, ky organ i pavarur do të përbëhet nga 3 anëtarë të propozuar nga ASHAM-i, Enti Shtetëror i Revizionit dhe Banka Popullore, që do të përzgjedhen nga Kuvendi. Anëtarët do të jenë ekspertë në fushën e financave publike, makroekonomisë apo ekonomisë. Esenca e këtij organi është mëvetësia dhe pavarësia e tij në përpilimin e mendimeve dhe analizave për projeksionet dhe të dhënat e Buxhetit dhe strategjisë fiskale, si dhe në dokumentet e tjera.
Tani, pas krijimit të kushteve, respektivisht pas miratimit të Ligjit të Buxheteve, po fillojmë me hartimin e akteve nënligjore dhe akteve tjera që do të mundësojnë themelimin e Këshillit Fiskal. Në bashkëpunim me institucionet financiare ndërkombëtare, do të analizojmë praktikat më të mira nga rajoni dhe BE-ja, të cilat do të sigurojnë ngritjen dhe funksionalizimin e tërësishëm të këshillit në fjalë.
Strategjia fiskale afatmesme me projeksione bazuar në qasje sektoriale
Me përforcimin e kapaciteteve analitike, vihet baza e hapit të ardhshëm dhe më të rëndësishëm – planifikimi i buxhetit. Ligji i ri i Buxheteve mundëson planifikim afatgjatë që do të jetë më realist dhe i bazuar në arritjet paraprake. Aspekt shumë i rëndësishëm i këtij procesi është avancimi i kornizës afatmesme. Kjo do të mundësohet nëpërmjet strategjisë afatmesme fiskale të bazuar në qasje sektoriale.
Strategjia fiskale do të jetë dokument themelor që do të mundësojë politikë fiskale të parashikueshme dhe të qëndrueshme. Ky dokument afatmesëm do të përfshijë një gamë të gjerë të dhënash për të gjitha nivelet e pushtetit dhe projeksione, të cilat do të jenë në përputhje me prioritetet e përcaktuara strategjike dhe parametrat makroekonomikë.
Më tej, planifikimi sektorial do t’i qaset bazës së të dhënave dhe analizave cilësore, do të shfrytëzohet një gamë më e gjerë e të dhënave me tabela dhe grafiqe të reja për buxhetin qendror dhe buxhetin e vetëqeverisjes lokale, si dhe të dhëna për projektet e financuara me mjete nga IPA. Gjithashtu, do të bëhet analizë krahasuese e projeksioneve me strategjinë paraprake fiskale dhe krahasim me projeksionet e institucioneve të tjera vendase dhe ndërkombëtare.
Në periudhën e ardhshme, projeksionet fiskale afatmesme do të bazohen në skenarin bazë afatmesëm dhe nisma të reja. Në skenarin bazë, projeksionet fiskale janë në përputhje me kompetencat e shfrytëzuesve të buxhetit, të cilat janë rezultat i detyrimeve tashmë të aprovuara shumëvjeçare, marrëveshjeve dhe projekteve aktuale të miratuara.
Nismat e reja i referohen projekteve dhe detyrimeve të reja financiare, ndryshimit të dukshëm të kornizës kohore dhe financiare të projekteve, si dhe ndryshimeve në legjislacion që do të shkaktonin implikime fiskale për buxhetin.
Në këtë mënyrë do të sigurohet kredibilitet më i madh i projeksioneve, si dhe llogaridhënie dhe transparencë më e madhe përmes skenarit alternativ. Gjithashtu, do të avancohet planifikimi afatmesëm në ndërmarrjet publike dhe shoqëritë tregtare në nivel qendror.
Buxhetimi në bazë të rezultateve
Nëpërmjet buxhetimit të bazuar në rezultate, respektivisht performancë, do të përmirësohet efikasiteti dhe efektiviteti i shpenzimeve publike. Buxhetimi i bazuar në rezultate ka për qëllim që vendimmarrësit kryesorë dhe hartuesit e politikave të caktuar, në mënyrë sistemike t’i marrin parasysh rezultatet që duhen arritur duke kryer shpenzime, respektivisht mënyra më e mirë për të përmirësuar politikëbërjen e shpenzimeve është shfrytëzimi i informacioneve mbi performancën e rezultateve.
Për ta arritur këtë, duhet të përcaktohen qartë qëllimet e përgjithshme (në lidhje me politikat), qëllimet specifike (në lidhje me programet e caktuara) dhe rezultatet që do të arrihen, përkatësisht treguesit (në lidhje me nënprogramet).
Gjithashtu, përcaktohen edhe vlerat e shpenzuara për një qëllim të caktuar – tregues input. Kështu, mund të monitorohet në mënyrë të qartë dhe transparente, se sa është shpenzuar për një qëllim të caktuar dhe cilat janë rezultatet e bazuara në të. Gjithashtu, pritshmëritë janë që kjo mënyrë planifikimi të kontribuojë në konsolidimin fiskal, që është një nga qëllimet e politikës fiskale, por edhe në përmirësimin e realizimit të projekteve kapitale.
Platformë dixhitale e centralizuar për menaxhimin e financave publike – IFMIS
Hallka finale e këtij zinxhiri është Sistemi i integruar informativ për menaxhimin e financave publike (IFMIS), i cili ka për qëllim përmirësimin e efikasitetit dhe transparencës në menaxhimin e financave publike nëpërmjet sistemeve ekzistuese, të fragmentuara dhe jo të lidhura me një platformë dixhitale të centralizuar. IFMIS-ja do të mundësojë krijimin e kornizës buxhetore shumëvjeçare, menaxhimin e investimeve publike, mbikëqyrjen e automatizuar të detyrimeve, menaxhimin e aseteve fikse dhe menaxhimin e borxhit. IFMIS-ja është gjithashtu në drejtim të impenjimit të qeverisë për GovTech, respektivisht zbatimit të teknologjive të avancuara të punës.
Gjatë Konstituencës së FMN-së dhe Bankës Botërore, e cila u mbajt në Sarajevë këtë vit, gjatë takimeve aktualizuam çështjen e financimit të zbatimit të IFMIS, me qëllim që ligji të zbatohet sa më shpejt.
Ngritja e kapaciteteve për zbatimin e kornizës ligjore dhe reformave
Për një periudhë relativisht të shkurtër dhe jashtëzakonisht turbulente arritëm shumë, por kemi ende shumë punë përpara nesh.
Gjithashtu, do të theksoj se për ta mundësuar zbatimin e tërësishëm të reformave të buxhetit nevojitet përforcimi i kapaciteteve njerëzore në Ministrinë e Financave dhe te shfrytëzuesit e buxhetit, duke përfshirë edhe trajnimet dhe përsosjen e vazhdueshme profesionale për zbatimin e metodologjive të reja, mjetet dhe proceset gjatë hartimit të buxhetit dhe projeksioneve afatmesme.
Padyshim se për zbatimin e suksesshëm të reformave në financat publike nevojitet modernizimi dhe riorganizimi i administratës si dhe përforcimi i kapaciteteve institucionale. Në fakt, kjo ishte një nga premisat kryesore gjatë themelimit të Bashkimit Evropian, siç ka thënë Jean Monnet, “Njerëzit i bëjnë ndryshimet, por institucionet bëjnë që ndryshimet të jenë qëndrueshme”. Domethënë, pa institucione kredibile, nuk ka politika dhe reforma të qëndrueshme. Sipas këtij parimi, që reformat e mësipërme të jenë të qëndrueshme, u krijua sistematizimi dhe dixhitalizimi i ri i proceseve në Ministrinë e Financave me vendosjen e njësive të reja organizative për përforcimin e menaxhimit të financave publike.
Ndryshimet organizative nënkuptojnë planifikim dhe analizë më të mirë të buxhetit, përmirësim të sistemit të menaxhimit dhe projektimit të fluksit të parave të gatshme të thesarit, formim të sektorit të ri për menaxhimin e mjeteve në nivel shtetëror (mjetet financiare dhe jofinanciare, përfshirë edhe patundshmëritë), sektor të ri për menaxhimin e investimeve publike (me qëllim të vlerësimit, monitorimit dhe përmirësimit të realizimit të investimeve publike), njësi e re e koncesioneve dhe partneriteteve publike – private, si dhe përforcim të njësive për kontrollin e brendshëm financiar – publik dhe inspektimin financiar të sektorit publik (me qëllim të përmirësimit të kontrollit dhe disiplinës financiare).
Gjithashtu, përforcohet sektori i politikave tatimore me vendosjen e risive në lidhje me harmonizimin me BE-në dhe themelimin e Akademisë së financave publike si njësi e veçantë organizative në ministri. Për përforcimin e kapaciteteve njerëzore dhe për rritjen e efikasitetit të proceseve dhe punës së ministrisë është ngritur niveli i sektorit të menaxhimit të burimeve njerëzore dhe njësia e TI-së është veçuar si sektor më vete.
Ndryshime dhe avancime do të ketë edhe në sektorin e politikave makroekonomike, i cili do të bëhet sektor i politikave dhe zhvillimit ekonomik, me qëllim të përmirësimit të modelimit dhe projeksioneve ekonomike, ndërsa si pozitë e veçantë, si risi është vendosja e pozitës së kryeekonomistit në Ministrinë e Financave.
Përmirësimi i kapaciteteve institucionale, modernizimi dhe dixhitalizimi do të vijojë edhe në organet e tjera në kuadër të Ministrisë së Financave, respektivisht Drejtoria e të Hyrave Publike, Drejtoria Doganore, Byroja e Prokurimeve Publike, Drejtoria e Policisë Financiare, Drejtoria e Zbulimit Financiar, Inspektorati Devizor Shtetëror dhe Drejtoria e Çështjeve Pronësore-Juridike.
Krahas reformave me Ligjin e Buxheteve, të cilat ofrojnë bazën, paraprijnë edhe reforma të tjera që duhet ta rrumbullaksojnë tërësinë e ndërtimit të sistemit SMART, por për më shumë informacione rreth tyre do të shqyrtojmë në një nga kolumnat vijuese. Miratimi i këtij ligji sistemik është sukses i madh në ndërtimin e sistemit më të mirë të financave publike dhe opinioni publik duhet të informohet për këtë.
Vijojmë me përkushtim dhe entuziazëm për ta vazhduar punën edhe në të ardhmen, sepse duke ndërtuar sistem më të mirë, po ndërtojmë edhe jetesë më të mirë për qytetarët tanë.
